Denna sida innehåller en artikel av Sanna Vestin. För aktuell information från andra källor, se den grå rutan.
Bakgrund till problemen med passkrav för anknytningsinvandring.
De senaste åren (fram till mars 2010) har det varit så här:
Det krävs giltigt pass för vistelse i Sverige. Detta står i Utlänningslagen. I Utlänningslagen står också att regeringen får förordna om undantag.
Följande undantag finns i Utlänningsförordningen: Man behöver inte ha pass för vistelse i Sverige om man har permanent uppehållstillstånd, om man har tidsbegränsat uppehållstillstånd i en massflyktsituation, eller om man har tidsbegränsat uppehållstillstånd för att vittna i en rättegång. Det finns alltså inget undantag för tidsbegränsat uppehållstillstånd av andra anledningar.
Att tidsbegränsat uppehållstillstånd normalt inte får utfärdas för längre tid än man har pass är i och för sig naturligt. Annars skulle man inte kunna lämna landet efter att uppehållstillståndet löpt ut. Men de begränsade möjligheterna att göra undantag innebär också att det - om det hänger på passet - blir svårare att få tidsbegränsat uppehållstillstånd än permanent i situationer som annars är likartade.
Passkravet för tidsbegränsat uppehållstillstånd drabbar främst makar som inte har bott ihop redan utomlands, eftersom dessa inte kan få permanent uppehållstillstånd från början.
Det krävs enligt Utlänningslagen även giltigt pass för INRESA till Sverige. Här finns inget motsvarande undantag. Detta problem gäller alltså även dem som skulle kunna få permanent uppehållstillstånd - d.v.s. egna barn och makar som redan är gifta (ofta familjer som splittrats vid flykten).
Problemen har tidigare kunnat lösas genom att Migrationsverket har utfärdat främlingspass samtidigt som uppehållstillståndet beviljas. Främlingspass kan enligt utlänningsförordningen beviljas även utan styrkt identitet (det starkare kravet). Då ska en anteckning göras i passet om att identiteten inte är styrkt. På det sättet har även anhöriga till exempel från Somalia kunnat få uppehållstillstånd i Sverige, om de åtminstone kunnat göra sin identitet sannolik (det lägre kravet).
Det har ändå uppstått problem för en del personer, både i Sverige och utomlands. Det är nämligen bara Migrationsverket som får utfärda främlingspass. Om Migrationsverket först sagt nej till uppehållstillstånd så kan inte en domstol upphäva beslutet och utfärda tillstånd, eftersom domstolen inte kan utfärda pass.
Flera domstolar har vid olika tillfällen försökt bevilja uppehållstillstånd ändå, med hänvisning till att Utlänningsförordningens regler är orimliga, att de går emot EG-rätten om familjeåterförening, etc. Men sådana beslut har upphävts av Migrationsöverdomstolen.
Ny praxis sedan våren 2010
Migrationsverkets rättschef Mikael Ribbenvik gjorde den 11 mars 2010 ett ställningstagande som hänvisade till Migrationsöverdomstolens avgöranden om att neka tidsbegränsade uppehållstillstånd (UM 8296-09, UM 1014-09). Ställningstagandet gällde dock även situationer där uppehållstillstånd normalt är permanent. Senare under våren togs flera exempelbeslut, bland annat rörande barn med en förälder i Sverige.
Ribbenvik lade stor vikt vid att styrkt identitet är ett självständigt krav för att få uppehållstillstånd. Ett självständigt krav - det innebär att även om man skulle kunna få pass utan att ha styrkt identitet så måste man ändå först styrka identiteten på något annat sätt för att få uppehållstillstånd. Har man redan giltigt pass däremot så räcker det för att styrka identiteten.
Tidigare har verket alltså i vissa fall kunnat gå runt problemet genom att bevilja ett främlingspass (som i sig inte kräver styrkt identitet) och i samma beslut bevilja uppehållstillstånd - och då ansågs identiteten styrkt genom passet.
I praktiken betyder de nya kraven att somalier - och andra som inte kan styrka sin identitet - inte längre kan få uppehållstillstånd från utlandet, även om de bott ihop tidigare och skulle ha kunnat få permanent uppehållstillstånd. Enstaka personer kanske kan skaffa sig giltiga handlingar i ett grannland. För dem som söker från Sverige finns fortfarande möjligheten att få främlingspass i vissa situationer.
Sedan Migrationsverket började neka uppehållstillstånd för familjeåterförening på grund av passkravet, har domstolarna hanterat överklagandena på olika sätt. I vissa fall, främst när det finns DNA-test som visar att barn och föräldrar hör ihop, så har domstolar med hänvisning till FN:s barnkonvention beviljat överklagandet och gett uppehållstillstånd trots att det inte funnits pass. Många överklagade ärenden - enligt muntlig uppgift från Migrationsverket ca 800 redan det första året - har återvisats från domstolar till Migrationsverket, vanligen för att DNA-test saknas. Men Migrationsverket ger fortfarande avslag även om det finns ett positivt DNA-test. För makar, ingifta barn och adopterade barn hjälper inte heller DNA-test.
Ingen hjälp från Migrationsöverdomstolen
Trots att praxis i domstolarna varierar, valde Migrationsöverdomstolen länge att inte ge prövningstillstånd varken då enskilda överklagat avslag på familjeåterförening eller då Migrationsverket överklagat återvisningsbeslut för ytterligare utredning. Våren 2011 kom till slut två domar från Migrationsöverdomstolen som har betydelse. Men dessa domar innebär ingen lösning för de drabbade familjerna.
I maj fattade Migrationsöverdomstolen ett beslut som bekräftar Migrationsverkets tolkning att den som söker från utlandet måste styrka sin identitet redan innan beslut om uppehållstillstånd fattas (UM 8325-10). Det framgår visserligen av domen att identiteten kan styrkas på annat sätt än med hemlandspass, men detta är en klen tröst för somalierna som inte har några godkända handlingar alls. I slutet av domen påpekas att Migrationsöverdomstolen är medveten om att personer från t.ex. Somalia inte kan bevisa sin identitet, men att det är en sak för lagstiftaren eller regeringen att ändra reglerna om främlingspass.
Dessförinnan, i mars 2011, tog Migrationsöverdomstolen ett beslut som innebar att tre barn som ansökte om familjeåterförening över huvud taget inte fick sin ansökan prövad, för att pappan i Sverige inte kunde bevisa att barnen var hans (UM 9536-10). Eftersom minderåriga inte får föra sin egen talan och pappan inte hade papper på att han var vårdnadshavare så kunde de inte ansöka om familjeåterförening, enligt Migrationsöverdomstolen. Liknande beslut har tidigare drabbat barn som blivit föräldralösa och försökt komma till sin närmaste släkting i Sverige, men då har det gällt barn som faktiskt stått utan målsman. Enligt Migrationsöverdomstolen kan Sverige inte utse ställföreträdare för ett barn i ett annat land. Även i det sammanhanget, i en dom för två år sedan, har Migrationsöverdomstolen påpekat att det skulle vara önskvärt med ändrade regler, men att detta ankommer på lagstiftaren (UM 6854-08).
"Lagstiftaren" (det vill säga regering och riksdag) har inte reagerat. Däremot har Migrationsverket ytterligare skruvat till sitt bemötande av somalierna. Under sommaren 2011 har verket börjat behandla de ärenden som återvisats från domstolarna. Men detta har inte skett genom att ordna DNA-test, som domstolarna kunnat acceptera som identifiering. I stället har Migrationsverket uppmanat parten i Sverige att komma in med bevis på att han/hon verkligen är vårdnadshavare för sina barn. Eftersom fortfarande inga handlingar från Somalia godkänns så är kravet omöjligt att uppfylla och kan bara leda till nya avslag.
Det rättsliga ställningstagandet från mars 2010 ligger inte ute på Migrationsverkets hemsida längre, eftersom det har justerats efter de senaste domarna från Migrationsöverdomstolen. Ett nytt ställningstagande publicerades i april 2011, där kraven på styrkt identitet respektive sannolik identitet förklaras. Det framgår också i vilken ordning Migrationsverket ska ta ställning till de olika kraven. Syftet är att klargöra vilka beviskrav som gäller vid olika grunder för uppehållstillstånd. Ställningstagandet innehåller bland annat information om hur kraven skiljer sig vid beviljande av uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och av andra skäl och skillnaden mellan kraven för att vistas och för att resa in i Sverige. Frågan om vilka situationer där främlingspass kan beviljas tas också upp.
Hämta ställningstagandet från Migrationsverkets databas Lifos, nr 25397
Artikeln är inte publicerad någon annanstans än på denna hemsida. För Sanna Vestins debattartikel i ämnet, klicka på vänsterpil.
